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作者:李春根 徐建斌

摘要: 预算在监督与约束公权力方面发挥着关键性的作用,从而对预防地区官员腐败产生重要影响。通过构建省级面板数据,实证研究发现,省级层面的财政预算透明度对地区官员腐败程度具有显著的负向影响;应当以新《预算法》为契机,提高各级政府的财政预算透明度。

摘要:预算在监督与约束公权力方面发挥着关键性的作用,从而对预防地区官员腐败产生重要影响。基于中国反腐进入“新常态”和预算制度改革的背景,通过构建省级面板数据,实证研究发现,省级层面的财政预算透明度对地区官员腐败程度具有显著的负向影响;在动态模型中,财政预算透明度得分值平均每提高10分,每万公职人员腐败案件立案数就能够减少0.85件,这相当于腐败程度平均下降约3.5%因此,应当以新《预算法》为契机,通过修订与完善配套法律等措施,提高各级政府的财政预算透明度,充分发挥财政预算透明的腐败治理效应。

关键词:财政预算透明;预算改革;官员腐败;腐败治理

一、引言

自党的十八大以来,中国政府展开了力度空前的反腐行动。据中央纪律检查委员会提供的相关数据披露,2013年全国纪检监察机关的立案数、结案数、给予党纪政纪处分人数分别比2012年增长了 11.2%12.7%13.3%,其中,全年立案审查的省部级及以上官员高达16人。在2014年,反腐力度继续加大,各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定的案件53085起,处理71748人,其中,中央纪律检查委员会立案调查的省部级及以上官员达40名,平均每月至少有3名省部级及以上高官被调查。毋庸置疑,中国反腐已经进入“新常态”。然而,解决官员腐败问题,需要治标工作有序地展开,但更需要构建一套官员“不敢腐、不能腐、不易腐”的长效机制。事实上,中国政府一直十分注重反腐制度建设,其中,预算制度改革便是其中的一项重要内容。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若千重大问题的决定》公报中明确指出,要实施全面规范、公开透明的预算制度。2014831 日,全国人大常委会通过了《预算法》修正案,一部崭新的《预算法》已于201511日正式实施,首次将政府预算信息的公开与透明列入其中,并鲜明地提出“政府所有收入和支出都应当纳入预算”。不难看出,中国政府大力推进财政预算制度改革,以期通过公开政府财政资金的来源与去向,提高财政预算的透明度,形成有效的监督机制,从源头上防治腐败。

关于财政预算透明(公开)的腐败治理效应,美国著名的预算制度改革先锋弗里德里克.克利夫兰(Frederick Clevelaicl)有句名言:没有预算的政府是看不见的政府,而看不见的政府不可能是负责任的政府。根据上海财经大学公共政策研究中心的《中国财政透明度》调查报告显示,尽管近期中国省级的财政预算透明度呈现稳步提升的态势,但总体水平仍然较为低下。在2006-2011年,在百分制中,省级财政预算透明度的平均值仅介于21~30分,远未达到及格线。我们都知道,官员腐败主要是为了私人利益而滥用公权力,财政预算在监督与约束公权力方面发挥着关键性的作用,因而在预防与治理腐败方面具有重要作用。但遗憾的是,关于公开、透明预算的腐败治理效应的规范研究略显不足,相关的定量研究更为有限。事实上,财政预算透明是否对中国官员腐败产生显著影响?其影响效果与程度如何?本文将实证考察预算透明的腐败治理效果,以对这些问题做出回答。

二、文献评述

2008年国务院正式颁布实施《政府信息公开条例以来,政务公开特别是财政预算公开及其制度改革引起了学术界的广泛关注。这些文献主要探讨了政府财政预算公开的制度改革、实现路径与影响机制。例如,许光建等(2014)研究认为,一个良好的预算治理不仅要透明、可信和可问责,而且还应当有公众广泛、深入、实质性地参与预算的整个过程,以及政府就公众对公共预算的关切进行主动、及时、全面的回应。蒋悟真(2014)也认为,建构中国预算法实施的现实路径,需要更多地从公民视角探讨预算法的实施路径,并将其实施路径概括为政治化路径、司法化路径与社会化路径等三条。十八届三中全会以来,一些学者从理论上阐述了全面规范、公开透明的预算制度在国家治理体系与治理能力现代化中的基础性作用(孙文基,2013;夏先德,2014)此外,上海财经大学公共政策研究中心(2013)重点对中国省级财政透明度进行了评估研究,结果显示,中国省级财政透明的程度还较为低下。进一步地,肖鹏和李燕(2011)、肖鹏和阎川(2013)等对财政透明度的影响机制进行了实证分析,他们研究发现,地区财政透明度与地区经济发展水平、地区居民受高等教育比例、地区 FDI等指标存在高度正相关,与地区城镇化、老龄化等指标关联不高。

可见,现有的研究主要集中于公开、透明预算制度的实现路径与财政透明度的影响机制。相比而言,透明预算制度所具有的效应研究尚未引起学者的足够重视,相关的定量研究则更为有限。事实上,财政透明制度具有显著的政治经济效应。例如,Alt等( 2002)AltLassen ( 2006)基于美国州级面板数据与OECD国家层面数据,研究发现财政透明度的提升可以带来积极的政治经济效益,即财政透明度的提升能够显著提高执政者的声誉与扩大政府规模。此外,财政预算透明的改善也能够显著降低政府赤字水平与债务规模。Heald ( 2003)则研究了财政透明度与行政效率之间的关系,认为财政透明度与行政效率之间的关系为倒U型。在国内,王绍光和马骏( 2008)研究认为,要解决浪费和腐败问题,需要全面、彻底地根据“公共政府”的原则重构国家财政制度,没有一个符合“公共政府”精神的现代预算制度,就不可能有真正的公共政府。通过分析英国与美国预算制度改革过程,胡锦光和张献勇(2011)也研究认为,预算公开是遏制腐败的重要途径,原因在于预算公开能够将各级政府的财政细节展现在大众视野之内,从而有效地遏制了腐败的势头。郭剑鸣(2011)研究认为,财政预算透明在预防与治理腐败方面具有积极的重要作用,并采用比较研究的方法,分析了 84个国家的预算公开性指数与清廉指数的相关性,研究发现预算公开性指数与清廉指数具有显著的相关性。 刘希(2013)选取透明国际公布的政府廉洁指数(CPI)以及预算合作组织公布的预算公开指数 (OBI),初步验证预算公开指数与政府清廉指数之间的相关性。然而,上述研究囿于数据资料等原因,存在以下两个方面的不足:第一,在研究方法方面,现有的实证研究欠缺规范性。具体而言,它们是在未考虑其他控制变量的情形下所做的简单统计分析。为此,相关研究结论的可靠性有待进一步检验。第二,在腐败指标方面,现有文献主要采用的是清廉指数。尽管这种基于主观认知的指数可以在更广泛的意义上反映腐败程度,但它缺乏统一比较的尺度,且这种主观判断的腐败程度可能与实际情况存在较大差距(Knack2006;周黎安和陶靖,2009;陈刚和李树,2010)                           

基于上述研究的不足之处,本文利用上海财经大学公共政策研究中心《中国财政透明度报告》的财政预算透明数据与官方统计腐败数据,通过构建省级面板数据,利用系统GMM方法,实证研究财政预算透明对中国地区官员腐败的影响效果与程度。总之,本文研究弥补了相关研究领域的不足之处,进一步丰富和发展了预算透明的政治经济效应研究。

三、模型与数据

(一)计量模型

为了检验财政预算透明度对腐败程度的影响,参考周黎安和陶靖( 2009)、陈刚和李树(2010) Treisman ( 2000)等相关研究,本文将计量模型设定如下:

其中,下标it分别表示省份和年份,被解释变量corr是衡量政府官员腐败的指标,解释变量ftran 是衡量财政预算透明度的指标,X是影响政府官员腐败的其他经济变量和制度变量,αi是无法观测的省份固定效应,εit表示随机千扰项,并假定其符合iid(0, δ^2)分布。考虑到中央政府换届可能对官员腐败产生重要影响(汪伟等,2013),本文在实证分析部分进一步对其予以控制。表1给出了模型涉及的主要变量及其定义。

       (二)变量度量与描述

       本文的被解释变量为官员腐败。在实证研究中,度量官员腐败的指标主要有两类:一类是基于主 观认知的透明国际清廉指数;另一类是腐败案件数。前一类指标尽管可以在更广泛和综合的意义上反 映腐败程度,但它缺乏统一比较的尺度,且这种主观判断的腐败程度可能与实际情况存在较大差距 (周黎安和陶靖,2009)。相比于主观指标,腐败案件数能够更加真实和客观地衡量腐败程度。为此, 与周黎安和陶靖( 2009)、陈刚和李树(2010)等研究保持一致。本文采用每万公职人员贪污、贿 赂和渎职等案件立案数(件)来度量官员腐败程度,省份的每万公职人员腐败案件立案数越多,则表 明其腐败程度越高。根据表2的统计信息,各省份每万公职人员腐败案件立案平均数约为26件,但 在不同的省份之间存在显著差异,最大值超过 40 件,而最小值不足 10 件。

       本文主要关注的核心解释变量为财政预算透明度,它指的是财政信息向公众公开的程度。如果数 值越大,则表明财政预算透明度越高。从表2可以看出,各省份的财政预算透明度得分均值仅为 24.67。这表明,受原有制度惯性和其他方面的影响,中国的财政预算透明度较为低下。同时,我们 还发现,财政预算透明度在不同省份之间存在明显差异,最高的得分值达到77.7,而最低的得分值则 仅为14.0。除财政预算透明度之外,本文还控制了其他影响官员腐败的经济因素和制度因素。其中, 经济因素主要包括经济发展水平、贸易开放程度、民营化程度,制度因素主要包括财政分权、政府规 模和公务员工资水平。本文采用人均实际GDP(以2006年为基期)进行衡量,鉴于经济发展水平对 官员腐败的影响可能是非线性的,为此,本文加入其平方项。贸易开放度采用进出口总额占GDP的 比重予以衡量。民营化程度以城镇非国有单位就业人员数占城镇就业人员总数的比重加以衡量。以财 政收入分权指标表示财政分权程度,即财政分权=地方政府本级人均预算财政收入/(地方政府本级 人均预算财政收入+中央政府本级人均预算财政收入)。政府规模以财政支出占GDP比重加以衡量。 公务员工资以各省份公职人员平均工资与地区平均工资之比加以衡量。此外,教育水平也是腐败的一 个重要影响因素。对于教育水平变量,本文借鉴周黎安和陶靖( 2009)的做法,采用每万人大学生 人数加以衡量。具体变量的描述性统计由表2给出。

        在统计回归前,本文对财政预算透明度与腐败程度的关系进行初步分析。从图1的关系散点图可 以看出,在不控制其他变量的情况下,财政预算透明度与腐败程度呈现出负向相关的关系。当然,散 点图分析是在未控制其他变量情况下的简单分析,并不能揭示出变量间的真实关系。本文将在后文部 分通过计量分析来检验和揭示它们之间的相关关系。

        (三)数据来源与说明

        为实证分析财政预算透明度对政府官员腐败的影响效果与程度,本文构建了包含中国30个省份 的面板数据。其中,度量官员腐败的指标数据来源于历年《中国检察年鉴》中的分省《人民检察院年度工作报告》;度量财政预算透明度的指标数据摘自于上海财经大学公共政策研究中心主编的《中国财政透明度报告》,项目组通过网上搜索、公开出版物检索和向政府信息公开办公室申请三种途径了解这些财政信息的公开情况,并及时推出《中国财政透明度报告》,这是当前有关中国财政预算透 明度比较权威的数据。其他控制变量的指标数据主要来源于《中国劳动统计年鉴〉与历年的《中国统计年鉴》。需要说明的是,上海财经大学公共政策研究中心于2009年3月推出了首份《中国财政透明度报告>〉,至2013年已是第五年。然而,2009-2013年的《中国财政透明度报告》分别是以2006年、 2007年、2008年、2009年和2011年的年末省本级(不包含下属单位)收支决算数及统计数为调查对象的。为此,本文所构建的数据是2006-2009年、2011年等5年30个省份的面板数据。

四、实证结果与分析

        (一)初步回归:静态层面的分析

        为实证研究财政预算透明度对地区官员腐败的影响效果与程度,本文先进行静态层面的分析与讨 论。在计量分析中,静态面板数据模型主要分为固定效应模型和随机效应模型,它们的主要区别为: 是否假设个体固定效应与其他解释变量相关。通常地,我们可以通过Hausman检验来选择合适的模 型进行估计。从Hausman检验的结果来看,检测值chi2为26.93,P值为0.0027。这表明,Hausman 检验值在1%的显著性水平上拒绝了“随机效应与固定效应无差别”的原假设。因此,本文采用固定 效应模型进行估计,具体的回归结果由表3给出。其中,模型(1)是不加入任何控制变量的简单回 归结果,模型(2)是在模型(1)的基础上控制经济因素的回归结果,模型(3)是进一步控制制度 因素和教育水平的回归结果,模型(4)则是进一步考虑中央政府换届虚拟变量的回归结果。

        回归结果显示,财政预算透明度的系数在不同模型中均为负数,而且均能够在10%的水平上显 著。以模型(4)为例,如果省级财政预算透明度得分值每提高1个单位,则省级每万公职人员腐败 案件立案数就减少约0.048件。换而言之,财政预算透明度得分值每提高10分,则每万公职人员腐 败案件立案数就能够减少0.48件,这相当于腐败程度平均下降约1.95%。根据表2的描述性统计可 知,当前中国省份的财政透明度平均值仅为24.67。如果财政透明度得分值提高为60,则中国每万公 职人员腐败案件立案数可以下降约1.68件,即腐败程度平均下降约7%。 

就其他控制变量而言,回归结果表明,财政分权、公务员工资水平与地区教育水平对地区官员腐败程度具有显著影响,而经济发展水平等经济因素对地区官员腐败的影响并不显著。正如国外一些学者研究发现,经济发展水平的提高有助于减少腐败(BraunDi-Tella, 2004),但也有可能增加腐败 (KunicovaAekerman, 2005)因此,经济因素对腐败的影响是复杂的。

(二)动态模型回归与讨论

上述分析是一个静态层面的研究,但考虑到官员腐败可能具有一定的前后连续性,即官员腐败可能具有惯性。这意味着,在计量分析中考虑官员腐败的动态变化显得十分必要。此外,尽管本文尽可能将影响腐败的主要变量予以控制,但仍可能存在遗漏变量的问题。通过在计量模型中加入因变量的滞后项,则可以在一定程度上减轻因遗漏变量而导致的内生性问题。基于上述考虑,本文在计量模型中加入腐败的滞后项,构建如下具体的动态面板模型:

在动态模型中,由于加入了因变量的滞后项,因此,解决内生性问题就不可避免。此时,采用固定效应模型与随机效应模型进行估计会导致估计系数出现偏差。为此,本文采用了动态面板模型的有效估计方法,即广义距估计法(GMM)GMM估计方法主要包括差分GMM估计和系统GMM估计,其中,差分GMM估计采用水平值的滞后项作为差分变量的工具变量;而系统GMM估计则进一步采用差分变量的滞后项作为水平值的工具变量,进一步增加了可用工具变量,解决差分GMM中的弱工具变量问题(ArdlanoBond, 1991)因此,系统GMM比差分GMM有着更好的有限样本特征,其估计的结果也更加有效、可信。此外,本文的数据类型为“大NT”,即时间维度小,截面大,是系统GMM方法适用的数据范围。有鉴于此,本文采用系统GMM方法进行估计。采用系统GMM估计动态面板模型可以克服内生性问题,但是,该方法需满足水平方程中的千扰项不存在序列相关,如果差分后的千扰项只存在一阶自相关而不存在二阶自相关,那么就认为这一假设是合理的。统计检验结果的AR⑴和AR(2)P值分别表明,一阶自相关是存在的,但不存在二阶自相关。同时,为了检验工具变量的合理性,我们给出了 Hansen统计量,结果并未拒绝工具变量是合理的原假设。因此,在本文中,系统GMM方法是适用的。

依照上述设定的计量模型,借助STATA12.0统计软件,本文对模型进行了估计,回归结果分别由表4的模型(1)至模型(4)给出。其中,模型(1)是财政预算透明度对腐败程度的简单回归结果,模型(2)是在模型(1的基础上进一步控制经济因素的回归结果,模型(3)是进一步控制制度因素和教育水平的回归结果,模型(4)则是进一步考虑地区变量和中央政府换届虚拟变量的回归结果。

从回归结果来看,官员腐败的滞后变量系数为正,且十分显著。这就表明,官员腐败具有十分显著的前后连续性,说明中国地区官员腐败具有一定的惯性。财政预算透明度的回归系数依然显著为负,但与表3的静态模型估计结果相比,财政预算透明度对官员腐败的影响效果更大,其估计系数约为静态模型的2倍。本文认为,由于静态模型未考虑官员腐败的动态过程,估计结果可能会有所偏差,会低估财政预算透明度对地区官员腐败的影响,而动态模型不仅能够反映官员腐败的动态过程,而且通过在模型中加入因变量的滞后项,能够在一定程度上缓解因遗漏变量而产生的内生性问题,从而获得更加可靠的研究结论。因此,本文主要以动态模型的实证结果为主要参考对象。

以模型(4)为例,若省级财政预算透明度得分值每提高1个单位,则省级每万公职人员腐败案件立案数就减少约0.085件。换而言之,若财政预算透明度得分值每提高10分,则每万公职人员腐败案件立案数就能够减少0.85件,这相当于腐败程度平均下降约3.5%。以此推算,如果财政透明度得分值提高为60这一及格分数值,则中国每万公职人员腐败案件立案数可以下降约3件,即腐败程度平均下降约12%。从直觉来看,这是一个不小的效应。从理论上说,政府官员的腐败主要是通过职能活动实现的,而每一项职能活动均离不开财政收支(郭剑鸣,2011)为此,财政预算的透明度在监督和约束政府及其工作人员的行为方面具有十分重要的作用。正如蒋洪和刘小兵( 2009)指出,财政预算透明度反映了财政信息公开的程度,而财政信息公开能够保证民众对财政资金用途和安排享有基本的知情权,而知情权是民众对政府及其工作人员实行监督的前提和基础。反之,如果政府的财政信息不公开,或者公开的程度较低,那么在缺乏相关信息的情况下,民众就难以对公权力进行有效监督和约束,从而使官员腐败的相关约束被降低,进而提高地区的腐败程度。在中国,由于种种原因,政府财政信息公开长期停滞不前,财政缺乏基本的透明度,导致各级政府的财政资金处于看不见”的状态。而这种“看不见”的状态不仅直接削弱了民众、媒体等外部力量对政府及其工作人员的监督和约束,而且会减弱政府及其工作人员纠正腐败行为的动力,进而显著提高地区的腐败程度。因此,从这个意义上看,提高财政预算透明度不仅是民众知情权的要求,而且对于防止财政资金浪费和治理地区官员腐败具有十分重要的作用。

就控制变量而言,与表3的静态模型估计不同,贸易开放的回归系数为负,且通过了 5%的显著性水平检验。这表明,贸易开放水平能够降低地区的腐败程度,原因可能在于贸易开放能够减少相关贸易障碍,从而降低官员的寻租机会。此外,在动态模型中,财政分权的回归系数为负,但不显著。事实上,财政分权对官员腐败的影响较为复杂,一方面财政分权通过引入竞争机制,从而能够减少地区腐败;但另一方面,由于资源、信息流动受限以及监督机制的不成熟,财政分权使得官员更容易腐败(汪伟等,2013)值得一提的是,在静态模型中,公务员工资水平的回归系数显著为负;而在动态模型中,其回归系数为正,且十分显著。这表明,相对更高的工资水平反而恶化了地区的腐败程度,这与“高薪养廉”的理念是相冲突的。需要说明的是,本文的估计结果表明,影响官员腐败的经济因素和制度因素是复杂的,其作用方向及稳健性还有待进一步研究。由于它们不是本文主要关注的对象,因此,本文就不作进一步的分析。

五、研究结论及政策建议

(一)研究结论

本文从财政预算制度的视角,利用《中国财政预算透明度报告》的数据和官方统计数据,实证研究了财政预算透明度对中国官员腐败程度的影响效果与程度。研究表明,省级层面的财政预算透明度对地区官员腐败程度具有显著的负向影响,即如果财政预算透明度得分值每提高10分,则每万公职人员腐败案件立案数就能够减少0.85件,这相当于腐败程度平均下降约3.5%。可见,财政预算透明在治理官员腐败中确实发挥着较为重要的作用。

(二)政策建议

1.   推进配套法律的修订与完善。良好的法制环境是新《预算法》能够有效实施的必要保障。新《预算法》规定,除涉及国家秘密的事项外,政府的全面预算、预算调整、决算及决算执行情况报告均要向社会公开。然而,当前一些省份及其相关部门经常以涉密为由,拒绝提供相关预算信息,滥用有关信息保密的现象还在一定范围内存在,从而使《保密法》可能成为预算公开与透明的“挡箭牌”。为此,应当对《保密法》、《政府信息公开条例>〉等配套法律、法规进行修订与完善,使其与新《预算法》能够较好地衔接起来,为新《预算法》的有效实施提供配套制度支持,保证预算公开与透明能够有序地向前推进,进一步提高中国各级政府的财政预算透明度。

2.   强化人大的审查监督作用。新《预算法〉明确规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会需对预算草案及其报告、预算执行情况的报告进行审查,并规定其重点审查的内容。为此,各级人大应当以此为契机,依法监督预算的公开情况,从预算的编制、审批、执行、调整到预算的公开情况进行全过程监督。此外,人大在审查与监督的过程中,应当及时与社会公众互动。例如,人大在收到相关预算草案后,应当采取措施及时向社会大众公开并积极采纳相关建议。与此同时,为解决长期存在的“预算看不懂”难题,在要求各级政府部门细化预决算公开内容的基础上,可以考虑设立专门的预算监督委员会,聘请相关专家进行审核并及时将专业性较强的内容进行通俗化解读,向社会进行公布,接受社会大众的监督。

3.   普及预算知识,拓宽民众参与渠道。由于现代经济社会的财政预算编制是一项专业性与技术性较强的工作,因此,对于那些缺乏相关经济学背景的普通社会大众,看懂政府部门的预算信息并非易事,这也直接影响着他们对财政预算的参与及监督工作。因此,为提升社会大众的参与意愿,各地应当采取多种方式,组织预算知识的普及工作,特别是要加大对新《预算法〉的宣传与解读,增强社会大众对预算知识与预算法律的了解,提高他们参与及监督政府财政预算的能力。此外,要积极利用微博、微信等传播快速、广泛的新兴网络平台,充分发挥它们在加强预算信息公开与透明方面的积极作用。

4.   改进地方官员考核机制,将财政预算透明度纳入其中。当前,中国较为低下的省级财政预算透明度与现行的地方官员考核机制不无关系。因为,现行的官员考核机制并未包含财政预算透明的相关内容。为提升中国各级政府的财政预算透明度,发挥财政预算透明的腐败治理效应,可以考虑将财政预算透明度指标纳入官员考核机制中,从而为各级政府提升财政预算透明度提供内在激励机制。

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(作者单位:江西财经大学财税与公共管理学院)

   文章来源:《当代财经》2016年第1期




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